王毅城市综合管理趋势下的综合执法上

本文作者丨王毅

住房和城乡建设部市政公用行业专家委员会专家，扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授

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阅读时间｜13分钟

内容提要：

一、城市综合管理的概念与内容

二、综合行政执法两种模式的由来

1.城市综合管理执法模式

2.综合行政执法模式

导语

城市综合管理趋势下的综合执法（上）

各位朋友下午好。今天应全国智标委城市综合管理标准工作组的邀请，由我来和大家共同研究探讨《城市综合管理趋势下的综合执法》这样一个主题。

今天的讲课内容应该说是一个命题作文，前提是要讲一下城市综合管理趋势下的综合执法体制机制创新。特别是结合现在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称“《意见》”）来看，《意见》突出强调了综合行政执法在基层改革的重要性，也就是说要推进综合执法改革下基层。今后一段时间的重要工作就是要积极地推进基层综合执法改革，将执法的重心、管理的重心、执法的队伍下沉到乡镇或者街道办事处，加强综合治理的管理力量和执法力量。应当说大家能看到，综合执法下一步发展的形势就是——向基层发展。所以今天我就重点地来讲讲大家共同关心的这个问题。

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一、城市综合管理的概念与内容

下面我就首先讲城市综合管理，因为今天这个讲座是一个命题作文，这个命题作文就是首先要讲城市综合管理趋势下的综合执法，所以给我这个命题里面谈了一个“帽子”。就是要谈谈“什么叫城市综合管理”。

在城市综合管理这样一个大平台、一个理念的支撑下，城市管理的综合执法只是作为城市综合管理当中的一个重要内容。根据城市综合管理的这个概念，我想“新时代的城市综合管理”应当包括服务、管理和综合执法这三个内容”。就是说现在一谈“城市综合管理”，大家要马上想到：“服务、管理、执法”三位一体。由“服务、管理、执法”三位一体构成了城市综合管理的一个内容。

那么第二个问题我从公共管理学的角度来解释“什么叫城市综合管理、城市综合管理的主要内容是什么。”

城市综合管理它主要包括城市的纵向管理和横向管理。这是城市管理学或者是城市公共管理学的一个理论阐述。

“纵向管理”就是从上到下的管理，即从中央到地方的管理，目前我们国家管理的层级分为两个层级：中央人民政府和地方各级人民政府。那么从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》来看的话，中央政府主要是指国务院；地方政府主要就是省、市、县、乡、包括镇。

那现在城市综合管理主要是强调纵向管理。纵向管理是从中央对地方、对基层的管理。所以中共中央办公厅、国务院办公厅年1月31日印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量》中实际包含了三个内容：“推进基层整合审批”是一个内容，“服务”是一个内容，“执法力量”是一个内容。其实就是关于“审批、服务、执法”三个内容的一个实施意见。

也就是说，现在来看从中央到地方是纵向到底了。咱们城市管理经常讲“横向到边、纵向到底”。那纵向到底最后到了什么地方呢？——到了“乡镇”这个层级。后面我会讲到为什么讲“乡镇（街道办事处）”。严格地说，从中央和地方政府的组织体系来看，乡镇政府它是一级政府，它当然是城市综合管理的主体，也可以说乡镇政府是城市综合管理的一个执法主体。这一点我们从《中华人民共和国城乡规划法》上第六十五条的规定，就可以看出来。

《中华人民共和国城乡规划法》确定了乡镇人民政府的管理主体和执法主体资格。所以第六十五条规定：在乡镇政府的管辖范围内、行政区划内，如果发现违法建设的话，那么责令限期改正；不改正的可以拆除。那拆除主体是谁？那很显然就是乡镇人民政府。所以说城市管理纵向管理最后管到什么地方呢——自然是“乡镇”这级政府。

那么《关于推进基层整合审批服务执法力量》这个文件也就是说要加强基层治理。那基层怎么治理？基层是谁呢？从中央的文件来说，这个基层主要是指乡镇，当然也包括街道办事处。但是街道办事处严格说来，它不是一级政府，它是区政府的派出机构。

所以说街道办事处到底能不能成为综合执法的主体？从现阶段来说，如果是中央文件确定街道办事处可以成立综合执法局、街道办事处能够成为综合执法主体的话，那可能要首先修改国家的立法，比如说《中华人民共和国行政处罚法》和相关的一些法律法规。

那么在现阶段法律法规没有修改情况下，街道办事处能不能成为综合执法的主体？这个议题在学术界也有讨论。去年在安徽合肥召开行政法学研究会年会上大家对于“乡镇政府是综合执法主体”这个议题没有什么争议。但街道办事处如果成为综合执法的主体的话，可能需要修改《中华人民共和国行政处罚法》的相关条例，使得街道办事处作为一个特殊的基层的综合执法主体能够有法律依据，现在是处于这样一种待论证的状态。因为街道办毕竟是区政府的派出机构，接受区政府的委托、指派和指令，完成区政府交办的一些管理事项，完成属地管理事项，这是讲的纵向管理。

横向的城市综合管理那就多了。广义上来讲城市人民政府所有管理的内容都是横向城市综合管理的内容。流动人口管理、计划生育、卫健委对新冠肺炎疫情的管理都是城市综合管理的内容。

最近大家也 　　第一节新时代城管综合执法的新理念、新要求 　　第二节新时代城管综合执法三项制度第二章城管综合执法基础知识 　　第一节行政法基础知识 　　第二节行政处罚法基础知识第三章城管综合执法中的违法案件构成要件与查处要求 　　第一节违法案件的种类 　　第二节违法行为的特征与构成要件 　　第三节查处违法行为的基本要求第四章城管综合执法中的证据种类、规则与事实认定 　　第一节城管综合执法中的证据、种类与证据规则 　　第二节城管综合执法中的证据收集 　　第三节城管综合执法中的证据分析与事实认定第五章城管综合执法的法律适用 　　第一节法律适用一般规则 　　第二节自由裁量基准制度

第三节行政处罚自由裁量权适用规则 　　第四节查处违法建设案件中的行政强制法的适用第六章新时代城管综合执法行为规范 　　第一节执法纪律规范 　　第二节着装仪容规范 　　第三节执法用语规范 　　第四节执法装备规范 　　第五节执法记录设备使用规范 　　第六节执法巡查规范 　　第七节非接触性执法规范 　　第八节现场执法规范第七章城管综合执法处罚案件程序实务操作 　　第一节简易程序处罚案件实务操作 　　第二节一般程序处罚案件实务操作 　　第三节行政强制措施程序实务操作 　　第四节行政强制执行程序实务操作 　　第五节城管综合执法案件移送程序实务操作第八章城管综合执法文书制作与范例 　　第一节城管综合行政执法文书概述 　　第二节城管综合行政执法文书制作要求 　　第三节行政处罚案件的立卷归档与管理 　　第四节常用城管综合行政执法文书示例参考第九章城管综合执法人员如何有效防控与正确应对暴力抗法 　　第一节如何防范暴力抗法 　　第二节如何有效控制暴力抗法 　　第三节如何正确应对暴力抗法第十章城管综合执法人员如何正确实施正当防卫 　　第一节正当防卫的概念、特点和意义 　　第二节实施正当防卫必须具备的条件 　　第三节防卫过当与特殊正当防卫的界定第十一章城管综合执法人员的刑事保障 　　第一节违法与犯罪的概念及犯罪的基本特征 　　第二节侵犯城管综合执法人员人身权益的常见犯罪与刑罚 　　第三节城管综合执法人员受到犯罪行为侵害后应如何处置第十二章城管综合执法中的民事权益保障 　　第一节城管综合执法人员民事权益被侵害的行为表现及其原因 　　第二节城管综合执法人员的合法民事权益与民事诉权 　　第三节侵权民事责任承担者与民事责任承担方式 　　第四节诉讼时效、救济途径与城管综合执法人员合法权益保障机制第十三章城管综合执法行政复议、行政诉讼应对实务 　　第一节城管综合执法应对行政复议实务 　　第二节城管综合执法应对行政诉讼实务第十四章新时代城管综合执法宣传实务 　　第一节新时代城管综合执法宣传的特征和意义 　　第二节城管综合执法部门宣传工作内容 　　第三节提升城管一线执法人员宣传素质第十五章城管综合执法典型案例精选 　　第一节查处城乡规划违法案件典型案例 　　第二节查处市容市貌违法案件典型案例 　　第三节查处城市环境卫生违法案件典型案例 　　第四节查处城市园林绿化违法案件典型案例 　　第五节查处城市市政公用设施违法案件典型案例 　　第六节查处房地产（物业）违法案件典型案例 　　第七节查处建设市场管理违法案件典型案例 　　第八节查处城市环境保护管理违法案件典型案例第十六章城管综合执法业务知识和专业术语 　　第一节城乡规划类 　　第二节市容市貌和户外广告类 　　第三节环境（环保）卫生类 　　第四节园林绿化类 　　第五节市政公用设施类 　　第六节其他相关类附件一：住房和城乡建设部《城市管理执法办法》附件二：住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》附件三：最高人民法院公布的5起因违法建设及相关行为被追究刑事责任的典型案例附件四：《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》

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